Для справжньої прискореної євроінтеграції Україна потребує нестандартних підходів – інакше є великий ризик посилити наші нинішні проблеми.

Нещодавно відкритий для України перший кластер переговорів щодо вступу до ЄС недарма називається “Основи”. 

Він – про європейські принципи, такі як верховенство права, демократичні інститути та права людини. На цих цінностях побудовано європейську цивілізацію, тому логічно, що країна-член ЄС повинна їх достатньо добре дотримуватися.

Але є й практичний аспект: усі європейські норми, які так завзято намагаються гармонізувати за два роки наші “єврооптимісти”, за замовчуванням розраховані на те, що з європейськими принципами все гаразд. 

Наприклад, чиновник, інспектор або офіцер поліції дбають про суспільне благо, безумовно поважають права людини, а також принципи демократії та ринкової економіки. Діють суворо в межах своїх повноважень і не зловживають ними тощо. Ось тоді їм можна довірити контроль за виконанням європейських норм – дуже часто складних, важких для дотримання, які допускають широкі повноваження виконавця вирішувати питання на власний розсуд. Інакше кажучи – дискрецію. 

Багато європейських норм спеціально сформульовано дуже широко і загально, заради гнучкості. Але потрапивши до рук “недостатньо європейських”, скажімо так, виконавців, такі норми можуть бути легко використані на шкоду.

Саме тому кластер “Основи” відкривають першим і закривають останнім. Європейські принципи (верховенство права та інші) мають бути основою для європейських норм – як фундамент для будівлі. 

Проте вже на цьому рівні є засторога чи стратегічна проблема. 

Формальні європейські норми можна перенести в українське законодавство дуже швидко. Справді – за кілька років. А от втілити в життя європейські принципи за такий короткий термін нереально – простотому, що формальні інституції (які швидко змінюються) не працюють без відповідних неформальних: переконань, суспільних практик, цінностей. Неформальні ж змінюються десятиліттями.

А інтеграція формальних норм без попередньої інтеграції принципів – це карго-інтеграція (від поняття “карго-культ”). Більше того, принаймні в наших умовах вона створює інституційну пастку – тобто активно заважає справжній інтеграції.

Рай для “начальника”

Верховенство права – наріжний камінь європейських цінностей, якому CASE-Україна присвятила свого часу аналітичну роботу.

Багато хто зводить верховенство права до судової системи або, що ще гірше, до боротьби з корупцією. Насправді ж ідеться про фундаментальний принцип.

Згідно з Британською енциклопедією, це “механізм, процес, інститут, практика або норма, що забезпечують рівність громадян перед законом, недовільну форму правління та запобігають свавільному використанню влади”.

Відповідний індикатор Світового банку “…оцінює сприйняття того, якою мірою економічні суб'єкти довіряють правилам суспільства і дотримуються їх, і зокрема, якість забезпечення виконання контрактів, прав власності, роботи поліції та судів, а також імовірність злочинності та насильства”.

Насправді це дуже близькі визначення, адже всевладдя і свавілля обмежені якраз законом. 

З іншого боку, “звичайні люди” раціонально дотримуються закону, якщо його дотримуються всі навколо, але не поспішають першими подавати приклад у тих ситуаціях, коли інші масово порушують – щоб не залишитися в дурнях. 

Тому закон є ефективним тільки тоді, коли він супроводжується невідворотністю покарання. Для цього він повинен сприйматися як справедливий, не бути занадто обтяжливим або таким, що суперечить суспільній практиці (аби порушників було не більше 5-7%), а покарання – застосовуватися однаково до всіх, без свавілля.

Україна за цим показником не дотягує навіть до мінімальних стандартів ЄС. 

На графіку добре видно, що вона тут настільки ж гірша за Болгарію (найгіршу в ЄС), наскільки остання відстає від навіть не лідера – Естонії. Звичайно, якщо порівнювати з Афганістаном, ми виглядаємо незрівнянно краще – десь якраз посередині між ним і Болгарією. 

Причому картина не змінилася від самого початку спостережень (це до питання про швидкість змін у цих сферах). Якщо розглянути ширше всі індикатори якості держуправління, то Україна статистично значуще відрізняється від Болгарії тільки в одному: у верховенстві права. Не в корупції і не в інших вимірах.

 

Індекс верховенства права

дані Світового банку

Цьому є дуже глибока причина.

Якщо подивитися на географію верховенства права (за тим самим індикатором), то впадає в око різкий і стійкий кордон між “ядром” російської імперії з одного боку – та країнами на захід від нього. 

Цей кордон відділяє країни з глибокими історичними традиціями патроналізму – системи соціальних відносин, заснованої на патронажі. Тобто коли у кожного повинен бути “дах”, який неформально (не на основі закону та судової процедури!) “вирішує питання”. 

На жаль, Україна успадкувала такі традиції від імперії.

Патроналізм – діаметральна протилежність верховенству права. Він же породжує найруйнівніші форми корупції. Точніше, те, що ми називаємо корупцією, для патрональної системи (і, ширше, Нортовського “суспільного порядку з обмеженим доступом”) є просто формою існування.

Україна, на відміну від майже всіх інших уламків імперії, – патрональна демократія, за визначенням угорських дослідників Мадяра та Мадловича. Але ми постійно бачимо, як патроналізм конфліктує з демократичними інститутами та результатами їхньої роботи: з двох має залишитися один.

Тримається патроналізм на парадигмі “нульової суми”. Це коли будь-яка взаємодія розглядається як гра “я виграв – ти програв”. І навпаки. А також на розмитості кордонів між сферами соціальної активності – політичною, контрактною (переважно, але не тільки – економіка) та “комунальною” (особисті стосунки). 

З іншого, формального боку патроналізм підтримує дискреція – коли у “начальника” є можливість вибирати на свій розсуд, кого карати, а кого – пробачати. 

Тож обтяжливі та дискреційні європейські норми – рай для “начальника”. Не дивно, що до нас намагаються насамперед тягнути саме їх. Наприклад, у податковій сфері це принцип “ділової мети” – нібито логічний як такий, але він уможливлює широчезне довільне трактування. 

Таким чином, карго-інтеграція (коли ми перебираємо формальні європейські норми, а європейські принципи ще не інтегровані) насправді не наближає Україну до Європи, а віддаляє, зміцнюючи патроналізм. У цьому і полягає пастка. 

Не подолавши патроналізм (показником чого буде прогрес у верховенстві права), Україні не варто прагнути гармонізувати законодавство.

В ЄС такій країні буде погано, і ЄС з нею намучиться.

Так сталося з орбанівською Угорщиною – яка, зауважимо, не була частиною російської імперії і за показником верховенства права ніколи не опускалася до рівня України.

Але з іншого, геополітичного погляду Україні необхідно в короткий термін (нехай не два роки, а за десять – але не десятиліття) возз'єднатися з європейською цивілізацією, щоб не стати “сірою зоною”. І тим більше не дати колишній імперії поглинути себе знов. Чи це реально?

Так, і є сучасний приклад.

Три принципи Бендукідзе

Це Грузія часів Саакашвілі-Бендукідзе.

Вона зуміла за десять років перестрибнути із ситуації, значно гіршої за нашу – до рівня, вищого за Болгарію. І якби не деякі помилки реформаторів, на яких змогли зіграти їхні вороги, то, цілком можливо, зараз вона могла б уже бути досить благополучним членом ЄС.

Геніальний реформатор Каха Бендукідзе не знав терміну “патроналізм”, який з'явився вже після його раптової смерті. Але він дуже добре знав систему зсередини і мав блискучий практичний розум. 

Три принципи, які він так успішно застосовував для того, щоб викорінювати патроналізм, прямо суперечили звичайним рекомендаціям Міжнародного валютного фонду, Євросоюзу та інших мейнстримних експертів. Вони зводяться до такого:

1. Радикальне спрощення та лібералізація законодавства – насамперед для звуження дискреції до самого мінімуму. Для прикладу, в Україні за таким принципом створювалася і досі працює спрощена система оподаткування – спеціально сконструйована розумними вітчизняними реформаторами для того, аби визволити з патрональної системи середній клас.

2. Перезавантаження тих державних органів, які уражені патроналізмом і пронизані патрональними мережами. “Інституційну пам'ять” таких організацій не потрібно зберігати – навпаки, її потрібно стирати і створювати заново на нових принципах. Як зробили свого часу з ДАІ, БТІ, вищими органами судової системи, Національним агентством з питань запобігання корупції, а зараз роблять із Бюро економічної безпеки та митницею. 

На щастя, наші партнери потихеньку приходять до необхідності такого перезавантаження, але пропозиції зробити так з податковою та правоохоронними органами, як і раніше, викликають протест.

3. Амністія минулих “гріхів”, без якої неможливо запустити невідворотність покарання – бо карати доведеться всіх або майже всіх. 

Якщо попередні два пункти можна віднести до “популярних”, то цей – із великими труднощами. Народ, напевно, погодиться з податковою амністією (справжньою, а не тим, що ми мали) – тут більше заперечень буде від МВФ. Але з амністією частини “незлісних” корупціонерів (таких як вчителі, лікарі й ті, хто отримував “доплати” з корупційних доходів, або ті, що втрачають свої корупційні можливості внаслідок реформ, але не опираються таким реформам, та виконавців відповідних наказів) – буде значно важче. Тим часом без неї навряд чи вдасться рухатися потрібними темпами – або це супроводжуватиметься масовим терором (Грузія у ті часи посідала четверте місце у світі та перше в Європі за кількістю ув'язнених на душу населення), який зробить реформи нестійкими. Це, мабуть, було однією з головних помилок грузинських реформаторів.

Інша помилка, яку вони потім визнавали – недостатня увага до неформальної сторони патроналізму, суспільної свідомості. Але з нею, за бажання, вміють працювати політтехнологи – не завадило б їхні методи та знання використати з благородною метою.

Ми – не першопрохідці, можемо навчитися на цих помилках. 

Понад те, Україна зараз в кращих умовах, ніж була Грузія.

У нас жива історична пам'ять перебування в європейській цивілізації з зачатками верховенства права і є кордон із країнами, де верховенство права – в значно більшій пошані. Близько 20% наших громадян не тільки бували там, а й жили або живуть зараз і можуть повернутися. 

Патроналізм має бути переможений

Знову ж таки, впровадження “європейських принципів” цьому вельми сприятиме, а “європейських норм”, на які наші емігранти нарікають у тих країнах, куди їх занесла доля – навряд чи.

На нашу користь не тільки історія.

За даними моніторингу Інституту соціології НАНУ, ще починаючи з 1990-х років двом третинам наших співгромадян постійно не вистачає виконання законів. 

Щоправда, законів, які вони вважають невиправданими, самі ж українці готові дотримуватися набагато менш охоче, ніж у країнах з усталеними правовими традиціями (що не дивно). Тому перший із принципів Бендукідзе – спрощення і лібералізація законодавства – у нас актуальний аж ніяк не менше, ніж свого часу в Грузії. 

Зрештою, обидві революції, які визначили нинішню траєкторію руху України, проходили під гаслами саме “європейських принципів” – а не норм. Тож із внутрішнім політичним попитом на відповідні реформи все йде дуже добре.

А реформи ці повинні полягати в тому, щоб радикально спростити законодавство, зменшити роль чиновника та регуляторне навантаження – навіть там, де це йде врозріз із формальною євроінтеграцією. Звичайно, потрібно гармонізувати якнайшвидше ті європейські норми, які сприяють спрощенню, знижують дискрецію та дерегулюють або демонополізують. 

На цьому тлі – перезавантажити основні контрольні та правоохоронні органи, завершити судову реформу. А також обов'язково супроводити все це постійною просвітницькою кампанією проти “парадигми нульової суми” та розмивання кордонів між сферами діяльності. 

У такий спосіб потрібно досягти рішучого перелому в боротьбі верховенства права з патроналізмом. 

Тільки після цього можна обережно починати гармонізацію з проблемними нормами ЄС (тими, які на той момент залишаться – адже реформи самого ЄС теж назріли і перезріли), відкладаючи її на останній момент. Навіть із перехідним періодом після вступу – це теж дозволяється.

Справжній шлях до справжньої європеїзації – непрямий. Бо на уявній прямій на нас чекає пастка, з якої дуже важко буде вибратися. 

Автор: Володимир Дубровський,

старший економіст CASE-Україна